公共收费的性质与功能

公共收费是除了税收之外最主要的财政收入形式。

一，公共收费的性质

公共收费是政府在提供公共品和公共服务或实施行政管理的过程中，向受益人或管理对象收取的费用。

为什么政府既收税，又收费？政府什么情况下收税？什么情况下收费？

从理论上看，公共收费实际上是政府提供准公共商品（正外部性物品）时就私人受益部分实施的收费，以补偿相应公共供给的部分或全部成本，体现负担的公平。

从操作效应上看，一方面，政府通过要求受益人付费，将需求量从价格为零时的数量降低到社会最优数量，有助于公共资源的合理配置和有效利用，促进经济效率的提高；另一方面，它还提供了一种市场化的需求表露机制，避免了公共选择这种政治化需求表露机制可能存在的弊端。

在现代社会，由于政府活动范围的广泛性，公共收费也在经济、社会、文化等领域广泛存在。

由于公共收费和税收是政府组织财政收入的两种重要形式，分析这两种收入形式的区别和联系，对于进一步认识公共收费的性质是必要的。

费与税的区别：

1，立法层次不同。税收的征收以税法为依据，各种税的税法要由立法机构审议、批准，然后颁布执行，因而税收的征收是十分严格的。公共收费的收取可以以国家法律为依据，也可以以国家有关管理部门制定的规章、制度为依据。

2，执行主体不同。税收是由税务机关、财政机关和海关按照国家规定的管辖范围，依照税法的规定代表国家征收的，收入必须上缴国库。公共收费却是由国家的诸多部门和单位担当着执收主体的角色，部分收入可以按规定不上缴国库。

3，性质不同。税收体现的是纳税人作为整体与国家之间的在公共商品供给和消费上的利益关系或交换关系，个别纳税人在“付出”与“得益”之间并不直接对应；公共收费则体现缴费者个体与有关公共部门之间在服务和受益上的利益关系和交换关系，缴费者个人在“付出”与“得益”之间是直接对应的。

4，功能不同。一方面，税收是无偿的，从而在收入再分配公平功能上更强，而收费是有偿的，因而在资源配置效率上功能更强。另一方面，由于政府的基本职能是提供公共物品和服务（而不是私人物品和服务），因而税收是国家组织财政收入的主要形式，并在调节社会经济运行、促进公平和效率的统一上发挥广泛的作用；而公共收费是财政收入的重要补充，在保障负担公平和促进资源合理利用上虽然也具有不可替代的作用，但公共收费无论在收入水平还是调控功能上，与税收相比是十分有限的，如果不适当地扩大公共收费的作用范围，将会对财政和经济活动带来消极影响。

5，款项使用的方法和用途不同。税收在征收范围和征收对象上有普遍适用性，纳税人缴纳的各种税款，列入政府财政预算统一安排，用于满足社会公共需要。公共收费的征收一般只适用于特定领域和特定对象，所征收的资金在使用上通常受指定范围和用途的限制，有的并不纳入财政预算，不由政府统一支配。

税与费的联系：首先，公共收费和税收的执收主体都代表国家或其授权机构，体现一种国家或公共部门的行为。其次，公共收费和税收的本质上都是以国家权力为依托开展的筹集财政收入的活动，并影响着国民收入分配的格局。第三，通过公共收费和税收形成的收入都用于满足国家履行其职能的物质需要。

“费的税化”和“税的费化”

“费的税化”是指将一些公共收费采取征税的形式来收取，典型的如燃油税、轮胎税及土地使用税。

“税的费化”是指以公共收费形式取得本质上应属于税的收入。“税的费化”是一种不正常、不合理的现象，实际上是费的泛化，体现政府部门利用其垄断权力来增加自身收入的行为。

公共收费的范围，根据上述分析，对公共收费的范围需要加以合理界定。就公共服务或设施的供给而言，一般来说，只有以下三种情况才适合对使用者收费：

1，对某项公共服务或设施的消费所设置的排他性装置在技术上可行，经济上合理。例如停车收费，过路费等。

2，当特定公共项目的供给规模不变，增加消费者会导致边际收益下降，从而在消费上产生竞争性时，需要通过收费适当限制消费，否则会出现过度拥挤而造成的效率下降；而在公共供给项目具有消费上的非竞争性时，实行收费没有必要，收费只会降低公共项目的利用效率。

3，当特定公共供给项目只有少数社会成员受益时，对使用者收费是必要的。如果不是用收费而是用税收来补偿这些公共项目供给成本，则出现用一般纳税人的钱为少数人服务的现象，这既不公平，也是没有效率的。

二，公共收费的基本原则

公共收费的基本原则：非营利性、效率性、受益性、自愿性。

1，非营利性。政府是服务于公共利益的，以收费形式组织收入主要是为了补偿部分公共项目的供给成本，除了一些自然垄断性项目要取得正常收益外，一般收费项目的供给不以营利为目的，特别是对属于混合商品的公共供给，收费只与个人受益部分的供给成本相对应，不能取得全部成本的补偿资金。

2，效率性。公共收费项目的设置和收费标准的确定应考虑收费成本及相应供给项目的使用效率。一方面，公共收费活动本身是要花费成本的；另一方面，收费不应影响供给项目的有效利用，对于外部收益性强的项目，如果收费标准定的过高，将不利于促进公共利益；对需要收费的非竞争性项目，过高收费也不利于提高消费效率。

3，受益性。公共收费必须体现负担与受益相对应的原则，即谁受益谁付费，付费者应是直接从公共部门的特定供给中受益的社会成员，非受益者不应负担相应费用。

4，自愿性。一般来说，社会成员有权根据自己的情况选择是否接受收费性公共项目的服务供给。即使是一些管理性、惩罚性的公共收费，实际上也是以付费者的行为选择为前提的。除非有法律规定，政府不能强制社会成员消费收费性公共服务或设施。

三，公共收费功能

1，筹集财政收入。公共收费是国家筹集财政收入的一种重要形式，为实现国家职能，满足公共需要提供重要的财力来源。由于公共收费形成的资金无论是纳入政府预算管理，还是按制度或法律规定由收费部门或单位直接弥补其运行费用，都属于公共财力，对国家的财政状况、资源配置能力产生着重要的影响。

2，管理社会事务和公共资源。为了维护社会经济活动的正常秩序，国家必须制定、实施各种法律和制度，如为保障消费者权益，有必要对危险物品、药品、食品等的生产、运输、保管、销售等进行严格管理，对产品质量加强监督，对有关经济主体实行发证经营；为保障公民、法人和其他组织的合法利益，必须开展法院审判、行政仲裁、行政鉴证等工作等等，这些都常伴之以公共收费，包括服务性收费和惩罚性收费。

3，提高公共商品供给效率。在免费提供混合商品的情况下，往往会导致过度消费和浪费，同时也不利于保障相关公共供给项目的投入，增加供给数量和提高供给质量。通过适当的收费，有助于消费者正确表达偏好，相关部门可据以决定公共供给的最优水平，并取得较为稳定和可靠的资金来源。